ULC wydawał certyfikaty naruszając prawo?

Inspekcja przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli wykazała szereg nieprawidłowości związanych z wydawaniem zezwoleń uprawniających do prowadzenia działalności w lotnictwie cywilnym. Skontrolowany został m.in. Urząd Lotnictwa Cywilnego i Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jakie wnioski płyną z kontroli?

Zdaniem NIK, prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem przepisów prawa lotniczego wydawał koncesje, zezwolenia i certyfikaty, czyli dokumenty uprawniające do działania w lotnictwie cywilnym. Ponadto nie zapewnił takiej organizacji pracy urzędu, która pozwoliłaby na rzetelną realizację zadań związanych z udzielaniem tych uprawnień i nadzorem nad prawidłowością ich wykonywania. W rezultacie do wykonywania działalności lotniczej zostały dopuszczone podmioty, które nie spełniały warunków określonych w przepisach prawa i nie gwarantowały jej bezpieczeństwa.

Kontrolę przeprowadzono w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Urzędzie Lotnictwa Cywilnego oraz jedenastu podmiotach prowadzących działalność w dziedzinie lotnictwa. Ponadto do informacji włączono wyniki kontroli doraźnej pn.: "Nadzór Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nad zdatnością do lotów statków powietrznych eksploatowanych przez Eurolot S.A." zakończonej w październiku 2015 r.

W żadnym z 13 skontrolowanych postępowań certyfikacyjnych (dotyczących 9 lotnisk) nie sprawdzono ani nie udokumentowano spełniania przez ubiegające się o certyfikaty podmioty wymagań, mających wpływ na bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych. Zarządzający lotniskami działali na podstawie nieaktualnych instrukcji wykonawczych (to najważniejsze dokumenty opisujące procedury i sposoby postępowania przy wykonywaniu działalności lotniczej). Nie weryfikowano przygotowania zawodowego osób zajmujących na lotniskach stanowiska kierownicze, nadzorujące i wykonawcze. Prezes ULC, w toku sześciu postępowań certyfikacyjnych, nie zatwierdził instrukcji wykonawczych w celu dalszego prowadzenia procesu certyfikacji. W przypadku czterech skontrolowanych postępowań, zatwierdzanie instrukcji wykonawczych nastąpiło w terminach niezgodnych z przepisami prawa.

Kontrole i testy praktyczne w ramach certyfikacji przeprowadzano z pominięciem obszarów istotnych dla bezpieczeństwa wykonywania operacji lotniczych, co uniemożliwiało stwierdzenie czy lotniska były w pełni zdolne do bezpiecznego funkcjonowania. W przypadku 7 z 12 skontrolowanych procesów certyfikacji lotnisk nie dokonano pełnej i rzetelnej oceny spełniania przez zarządzających lotniskami wszystkich wymagań określonych w przepisach krajowych.

Przykładowo w ramach pierwszej certyfikacji lotniska w Modlinie w 2012 r. nie przeprowadzono testów praktycznych w zakresie współpracy zarządzającego ze służbą kontroli ruchu lotniczego oraz pełnych testów w obszarze ratownictwo i ochrona przeciwpożarowa lotniska ponieważ strażnica Lotniskowej Służby Ratowniczo-Gaśniczej była nieczynna. W trakcie kolejnej certyfikacji lotniska w Modlinie (przeprowadzonej w 2013 r.) nie sprawdzono jak lotnisko funkcjonuje w praktyce, gdyż nieczynna była droga startowa. Nie przeprowadzono również symulacji zaniku napięcia oraz działania automatycznego przełączenia pomiędzy źródłami zasilania lotniska, gdyż w tym samym czasie przeprowadzane były testy urządzeń ILS oraz testowano z powietrza systemy oświetlenia nawigacyjnego. Nie zweryfikowano również, jak do działania w warunkach zimowych przygotowane są służby operacyjne lotniska oraz służby odpowiedzialne za jego utrzymanie; nie sprawdzono również nachyleń podłużnych i poprzecznych elementów nawierzchni lotniskowych.

W przypadku 12 skontrolowanych przez NIK procesów certyfikacji lotnisk, Urząd Lotnictwa Cywilnego przystępował do kontroli i testów praktycznych pomimo niezakończenia procesu zatwierdzania instrukcji wykonawczych i personelu kierowniczego oraz bez złożenia przez podmioty ubiegające się o certyfikat stosownych oświadczeń o ich wdrożeniu.

W ocenie NIK Urząd Lotnictwa Cywilnego nierzetelnie sporządzał raporty z testów praktycznych i kontroli wykonywanych w ramach certyfikacji. Część niezgodności ujawnionych w tych raportach, w tym o charakterze istotnym dla bezpieczeństwa operacji lotniczych, nie była klasyfikowana jako naruszenia przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego. W konsekwencji nie były one uznawane za niezgodności i nie było obowiązku ich usunięcia. Na przykład w raporcie z kontroli lotniska w Rzeszowie (przeprowadzonej w ramach procesu certyfikacyjnego) obok 54 naruszeń wykazanych w tym dokumencie, wskazano również na dziewięć innych niezgodności, m.in.: występowania pęknięć na drodze startowej o nawierzchni bitumicznej, braku aktualnej dokumentacji technicznej dotyczącej pomiarów geometrii drogi startowej, drogi kołowania i płyt postojowych samolotów, niewidocznego oznakowania linii bezpieczeństwa na płycie postojowej samolotów, braków w instrukcji operacyjnej lotniska, czy braku publikacji w AIP Polska (zbiór informacji lotniczych dotyczących lotnisk w Polsce) odległości radiolatarni od punktów skrajnych drogi startowej.

NIK wskazuje, że ujawniane w toku kontroli i testów praktycznych naruszenia obowiązujących przepisów klasyfikowane były w sposób niejednolity. Wynikało to z nieokreślenia zarówno w podręcznikach certyfikacji, jak i przepisach prawa kryteriów oceny nieprawidłowości oraz zasad ich klasyfikowania. Przykładowo: w trakcie testu praktycznego lotniska w Modlinie (w 2012 r.) ujawniono, że do rejestru lotniczych urządzeń naziemnych nie wpisano systemu świateł lotniskowych, co uznano za niezgodność krytyczną. Dla porównania, rok później nie uznano za nieprawidłowość braku wpisu do tego rejestru systemu znaków podświetlanych (tj. świetlnego systemu podejścia). Tak dowolna klasyfikacja niezgodności umożliwiała w praktyce wydawanie certyfikatów podmiotom nie spełniającym warunków określonych w przepisach prawa.

Prezes ULC wydawał certyfikaty lotniskom pomimo niespełniania przez nie i zarządzające nimi podmioty wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa. Kontrole certyfikacyjne ujawniły niespełnianie od 23 do 63 wymagań (odpowiednio w przypadku certyfikacji lotniska w Katowicach w 2010 r. oraz w Rzeszowie w 2013 r.). W toku kontroli ujawniane były przypadki niespełniania wymagań, mogących mieć wpływ na bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych. Dotyczyły one m.in.: niewłaściwego utrzymania nawierzchni lotniskowych, w tym głównie dróg startowych, oznakowania tych dróg, dróg kołowania i płyt postoju samolotów, zabezpieczenia końca drogi startowej, zapewnienia właściwego działania systemów świetlnych na lotniskach. Przykładowo w rezultacie takiego postępowania pas startowy na lotnisku w Modlinie w 2012 r., zaledwie po 6 miesiącach od uzyskania przez lotnisko certyfikatu, został zamknięty z powodu fatalnego stanu technicznego.

Nieprawidłowości, polegające na prowadzeniu procesów certyfikacji z naruszeniem przepisów prawa, stwierdzono również w przypadkach: pięciu spośród sześciu postępowań w sprawie certyfikacji przewoźników lotniczych i podmiotów świadczących usługi lotnicze, we wszystkich siedmiu procesach certyfikacji agentów obsługi naziemnej i w 7 spośród 10 skontrolowanych procesów certyfikacji służb żeglugi powietrznej.

Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości w toku certyfikacji podmiotów działających w lotnictwie cywilnym, skutkowały dopuszczeniem do jej wykonywania niezgodnie z przepisami prawa. Istniało więc potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa osób z niej korzystających.

Zdaniem kontrolerów, prezes ULC nieskutecznie i nierzetelnie sprawował nadzór nad zgodnością działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty, którym wydano koncesje lub zezwolenia, z warunkami udzielonych uprawnień. Nie wykonywał kontroli prawidłowości działalności podmiotów, w stosunku do uzyskanych uprawnień. Nie ustalił sposobu i zakresu współpracy pomiędzy komórkami ULC w zakresie nadzoru i kontroli nad prowadzeniem działalności w lotnictwie cywilnym. Nie monitorował też sytuacji finansowej zarządzających lotniskami, agentów obsługi naziemnej i części przewoźników lotniczych. Nie publikował również analiz rynku transportu lotniczego.

Brak zdecydowanych działań w celu wyegzekwowania od dwóch przewoźników lotniczych wykonywania przewozów zgodnie z warunkami koncesji i stosownych certyfikatów, doprowadziły do zbyt późnego zawieszenia wydanych im koncesji i istotnych perturbacji na rynku przewozów pasażerskich. W ocenie NIK przyczyną tego stanu było nieokreślenie kryteriów oceny sytuacji finansowej przewoźników, po uzyskaniu których prezes ULC mógłby cofnąć, zawiesić lub wydać koncesję tymczasową.

Prezes ULC nie stworzył sprawnego mechanizmu wykonywania nadzoru w zakresie utrzymywania przez zarządzających lotniskami zdolności do bezpiecznego prowadzenia certyfikowanej działalności. Żadnej z jednostek organizacyjnych ULC nie powierzono kompetencji koordynacyjnych w tym zakresie. Nie opracowano pisemnych zasad współpracy pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi zaangażowanymi w postępowania certyfikacyjne. Nie przypisano konkretnym osobom nadzoru nad zarządzającymi lotniskami.

Nieskuteczny nadzór nad działalnością podmiotów zarządzających lotniskami użytku publicznego powodował, że przez wiele lat utrzymywano w niewłaściwym stanie technicznym infrastrukturę lotniskową, w tym pasy startowe i drogi kołowania. Pomimo tak istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu lotnisk, prezes ULC nie wykorzystywał posiadanych instrumentów prawnych umożliwiających ograniczenie lub odebranie uprawnień do wykonywania działalności lotniczej.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego niewłaściwie sprawował nadzór nad eksploatacją przez polskiego przewoźnika samolotów, dzierżawionych wraz z załogą w 2014 r. od przewoźnika zagranicznego. Konsekwencją nierzetelnych działań Urzędu było wydanie temu podmiotowi zezwolenia na używanie 3 samolotów spoza Unii Europejskiej, bez dostatecznego sprawdzenia, czy wymagania stawiane przy wydaniu certyfikatu przewoźnika lotniczego dla podmiotu zagranicznego nie były łagodniejsze od stawianych w Polsce. Nie sprawdzono również czy zagraniczny przewoźnik przy dzierżawie tych samolotów, wraz z załogą, spełniał wymagania określone w przepisach wspólnotowych. W rezultacie, podczas 680 rejsów realizowanych przez polskiego przewoźnika dzierżawionymi samolotami, odnotowano siedem incydentów m.in. pęknięcie szyby w kokpicie, usterkę silnika, niewłaściwe działanie systemu hermetyzacji oraz usterkę klap samolotu.

Jeden z dzierżawionych samolotów wykonując lot 6 sierpnia 2014 r. miał też poważną usterkę silnika i po rozhermetyzowaniu kabiny był zmuszony do gwałtownego obniżania wysokości. Brak tlenu w większości masek wywołał panikę na pokładzie i konieczność awaryjnego lądowania w Burgas w Bułgarii. Stan techniczny samolotu uniemożliwił dalszy lot. Samolot, który uległ awarii, nie został poddany przez ULC inspekcji, przed dopuszczeniem go do lotów, w ramach programu SAFA (europejskiego programu oceny bezpieczeństwa obcych statków powietrznych), ze względu na fakultatywny charakter takich kontroli. Podkreślenia wymaga, że działo się tak pomimo, że samolot ten należący wcześniej do innego zagranicznego przewoźnika (objętego zakazem wykonywania lotów na terenie Unii Europejskiej), prawdopodobnie nie wykonywał lotów w okresie od czerwca 2013 r.

Minister właściwy ds. transportu nie prowadził planowego i zorganizowanego nadzoru nad działalnością prezesa ULC w zakresie wydawania uprawnień do wykonywania działalności lotniczej. Departament Lotnictwa, odpowiedzialny za nadzór, nie egzekwował od prezesa ULC bieżącego informowania ministra o wynikach audytów i kontroli zewnętrznych przeprowadzanych w ULC, jak również nie przeprowadził żadnej planowej kontroli Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Departament ten nie składał również ministrowi corocznej informacji o wynikach nadzoru.

Minister nie realizował zadań wynikających z "Programu rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych", zatwierdzonego przez Radę Ministrów w 2007 r. W szczególności nie powołał dwóch zespołów roboczych, do czego obligowały go zapisy tego programu, w tym zespołu dokonującego corocznej oceny realizowanych projektów infrastruktury linowej pod kątem optymalizacji i skuteczności działań. Uniemożliwiło to ministrowi sprawowanie nadzoru nad realizacją programu, jak również możliwość aktywnego oddziaływania na jego wykonanie.

Minister nieterminowo (opóźnienia sięgały nawet dwóch lat) wydał 55 spośród 60 aktów wykonawczych do ustawy Prawo lotnicze Na skalę stwierdzonych nieprawidłowości istotny wpływ miała jakość stanowionego prawa. Stwierdzono, że rozporządzenie ws. certyfikacji zawierało uregulowania niezgodne z ustawą Prawo lotnicze. Ponadto, przyjęte w nim nowe mniej precyzyjne kryteria oceny wypełniania wymagań, umożliwiały dowolność postępowania Urzędu. W rozporządzeniu tym nie określono bowiem między innymi zakresu oraz kryteriów oceny czy dany podmiot spełnia wymagania określone normami prawnymi. Rozporządzenie to nie zawiera również szczegółowych przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku rozpatrywania wniosków w sprawie przedłużenia, rozszerzenia i wznowienia ważności posiadanych już certyfikatów. W dodatku rozporządzenie to, niezgodnie z ustawą Prawo lotnicze, dopuszcza możliwość wydania przez Prezesa ULC certyfikatów podmiotom, które nie spełniają wszystkich wymagań określonych przepisami prawa krajowego i unijnego.

NIK złożyła wnioski do ministra właściwego ds. transportu o:

• Przeprowadzenie przez Ministra analizy zgodności rozporządzenia w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (z dnia 4 kwietnia 2013 r.) z ustawą Prawo lotnicze.
  
• Sprawowanie skutecznego nadzoru nad działalnością prezesa ULC, w celu wyeliminowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu Urzędu Lotnictwa Cywilnego.
  
• Realizację zadań określonych w "Programie rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych", przyjętego Uchwałą Rady Ministrów z 2007 r.

• Zapewnienie rzetelnego przeprowadzania procesów certyfikacji, umożliwiających weryfikację bieżącej zdolności podmiotów certyfikowanych do bezpiecznego wykonywania działalności lotniczej.
  
• Określenie klasyfikacji niezgodności ujawnianych w toku kontroli przeprowadzanych w ramach procesów certyfikacyjnych i innego rodzaju kontroli, pod względem ich wpływu na bezpieczeństwo wykonywania działalności lotniczej.
  
• Wydawanie certyfikatów po usunięciu wszystkich naruszeń przepisów prawa, wykazanych w procesach certyfikacyjnych, z uwzględnieniem obowiązku wyznaczania (w drodze decyzji) wszystkich naruszeń i terminów ich usunięcia.
  
• Objęcie stałym nadzorem zgodności funkcjonowania lotnisk użytku publicznego i podmiotów nimi zarządzających, z przepisami prawa międzynarodowego i krajowego, w szczególności w zakresie prawidłowego utrzymania infrastruktury lotniskowej.