NIK o nieprawidłowościach u przewoźników regionalnych

Z roku na rok wzrasta liczba przewiezionych pasażerów oraz ich satysfakcja z jakości usług regionalnych przewozów kolejowych, których organizatorem były kontrolowane samorządy. Jednakże samorządy województw nie zawsze przykładały należytą wagę do pełnienia funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego - wynika z raportu przedstawionego przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Zdaniem NIK poprawy wymaga nadzór samorządów nad bezpieczeństwem przewozów, ich punktualnością i rzetelnym rozpatrywaniem przez operatorów skarg i reklamacji pasażerów. Do tej pory większość samorządów nie wprowadziła zintegrowanego biletu, dającego możliwość korzystania z różnych środków transportu w różnych miejscach województwa, z parkingów, a docelowo także innych usług. Dobrym przykładem działania takiego zintegrowanego biletu jest Małopolska Karta Aglomeracyjna.

Działający w Polsce system transportu kolejowego opiera się o infrastrukturę zarządzaną przez PKP PLK S.A. Na tych liniach kolejowych świadczą swoje usługi zarówno przewoźnicy pasażerscy, jak i towarowi. Według danych opublikowanych przez Urząd Transportu Kolejowego (UTK) w 2016 roku przewozy pasażerskie realizowało 14 licencjonowanych przewoźników, którzy świadczyli usługi przewozowe na zlecenie marszałków województw i ministra właściwego do spraw transportu (przewozy międzywojewódzkie - PKP Intercity). Od 2014 r. odnotowuje się wzrost zainteresowania podróżnych przewozami kolejowymi.

Kolejowy transport pasażerski w Polsce realizowany na zlecenie samorządów województw wykonywany jest głównie przez Przewozy Regionalne sp. z o.o., jednak stale rośnie rola i udział w ryku przewozów realizowanych przez regionalne spółki kolejowe powoływane przez poszczególnych marszałków.

Największy udział przewoźników według liczby przewiezionych pasażerów w 2016 r. miały Przewozy Regionalne sp. z o.o., a następnie kolejno Koleje Mazowieckie sp. z o.o., PKP SKM i PKP Intercity.

NIK zbadała funkcjonowanie regionalnego publicznego kolejowego transportu zbiorowego na terenie sześciu województw: dolnośląskiego, małopolskiego, mazowieckiego, śląskiego, wielkopolskiego oraz lubelskiego. W latach 2013-2016 w tych województwach przewieziono łącznie prawie 545 mln pasażerów. Najwięcej osób przewieziono w województwach: mazowieckim (278,8 mln), wielkopolskim (89,5 mln) i dolnośląskim (63,5 mln).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Wszystkie skontrolowane samorządy województw opracowały i uchwaliły plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (dalej plan transportowy). We wszystkich przypadkach, opracowanie projektu planu transportowego zostało poprzedzone badaniem i analizą potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym. Choć plany transportowe opracowane zostały na okresy kilkunastoletnie i określały kierunki działań, to jednak w żadnym planie nie określono harmonogramu czasowego realizacji poszczególnych celów oraz nie ustalono kryteriów jak oceniać stopień realizacji tego planu.

Marszałkowie rzetelnie wywiązywali się z obowiązku analizowania potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym poprzez badanie ruchu i przewozów w transporcie zbiorowym. Wyniki badań satysfakcji i preferencji podróżnych, które prowadzili operatorzy, wskazują, że z roku na rok podnosi się poziom świadczonych usług publicznego transportu zbiorowego.

Na terenie kontrolowanych województw łączna długość linii komunikacyjnych w kolejnych latach (2013-2016) zwiększała się i wynosiła odpowiednio 6236/6274/6500/6641 km. Operatorzy w poszczególnych latach przewieźli odpowiednio 131,5/131,2/138,4/143,7 mln pasażerów.

W latach 2011-2016 operatorzy wykonujący przewozy regionalnego pasażerskiego transportu kolejowego ponosili znaczne nakłady na odnowienie taboru. W efekcie średni wiek taboru pozostawał na tym samym poziomie lub ulegał zmniejszeniu. Warto zwrócić uwagę, że mimo inwestycji pociągi Przewozów Regionalnych, Kolei Śląskich i Kolei Mazowieckich są nadal dość wiekowe. U poszczególnych przewoźników średnik wiek taboru w latach 2011 i 2016 wynosił odpowiednio:

• WKD sp. z o.o. - 39 i 6 lat
  
• Przewozy Regionalne sp. z o.o. - 30 i 31 lat
  
• Koleje Śląskie sp. z o.o. - 23,7 (w 2013 r.) i 24,6 lat
  
• Koleje Mazowieckie sp. z o.o. - 21,5 i 22,6 lat
  
• Koleje Wielkopolskie sp. z o.o. - 16,8 (w 2012 r.) i 8,6 lat
  
• SKM sp. z o.o. - 14,3 i 5,2 lat
  
• Arriva RP sp. z o.o. - 11,3 i 14,7 lat
  
• Koleje Dolnośląskie S.A. - 2,5 i 8 lat
  
• PKP SKM w Trójmieście sp. z o.o. - 1 i 2 lata
  
• Koleje Małopolskie sp. z o.o. - 0,2 (w 2014 r.) i 2,4 lat
  
• Łódzka Kolej Aglomeracyjna sp. z o.o. - 0,2 (w 2014 r.) i 2 lata

Pozytywną ocenę obniżyły istotne nieprawidłowości stwierdzone w działaniach skontrolowanych samorządów.

Jak wykazała kontrola NIK, samorządy nierzetelnie sprawowały nadzór nad przewoźnikami w zakresie wykonywania przez nich regionalnych pasażerskich przewozów kolejowych na liniach regularnych. Działania w tym zakresie były ograniczone do przeprowadzania kontroli dotyczących zapewnienia przez przewoźników komfortu podróży i ewentualnie punktualności. Żaden samorząd nie prowadził kontroli w zakresie wywiązywania się przez operatorów z zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa. Żaden marszałek nie zapewnił bowiem kontroli terminowości wykonania przeglądów przewidzianych harmonogramem zawartym w dokumentacji systemu utrzymania tego taboru oraz kontroli aktualności świadectw sprawności technicznej pojazdów kolejowych. W dodatku marszałkowie nie mieli wiedzy o wynikach kontroli operatorów przeprowadzonych przez Urząd Transportu Kolejowego.

Tymczasem kontrole UTK ujawniały przypadki niewłaściwego stanu technicznego taboru operatorów. Nieprawidłowości dotyczyły m.in.: braków w wyposażeniu pociągów, niewłaściwego prowadzenia lub braku odpowiedniej dokumentacji pociągów, ich użytkowania pomimo przekroczonego parametru dopuszczalnego przebiegu określonego w świadectwie sprawności technicznej, posiadania przez maszynistów nieaktualnej dokumentacji służbowej wymaganej do prowadzenia pociągów, niespełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową (brak młotka bezpieczeństwa, gaśnicy lub brak jej legalizacji), niesprawnych układów blokowania drzwi, uszkodzonych mechanizmów otwierania/zamykania okna w przestrzeni pasażerskiej, eksploatowania pociągów bez oznakowania wyjść ewakuacyjnych, bądź z niesprawną klimatyzacją lub ogrzewaniem, niezapewnienia pasażerom odpowiedniej informacji (np. brak tablic zewnętrznych lub wewnętrznych). Operatorom realizującym przewozy na rzecz województw objętych kontrolą NIK, Prezes UTK w latach 2014-2016 (III kwartał) wydał 22 decyzje o wyłączeniu z eksploatacji pociągów lub ograniczeniu ich eksploatacji (spośród nich 16 decyzji dotyczyło operatorów wykonujących transport publiczny na terenie woj. wielkopolskiego, a 6 decyzji dotyczących operatorów działających na Mazowszu).

Samorządy kontrolując jakość przewozów, sprawdzały również punktualność pociągów. Jednak podstawowym źródłem informacji w tym zakresie były sprawozdania z punktualności składane przez operatorów. Samorządy nie weryfikowały danych zawartych w sprawozdaniach operatorów, a przy tym nie korzystały z możliwości wystąpienia do zarządcy linii kolejowych (PKP PLK S.A.) o podjęcie współpracy polegającej na wymianie informacji z zakresu organizacji i realizacji pasażerskiego ruchu kolejowego na obszarze województwa oraz umożliwieniu przez PKP PLK S.A. dostępu do niektórych baz danych.

Co więcej samorządy różnie ustaliły standardy punktualności pociągów. Najmniejsze wymagania w tym względzie miało województwo mazowieckie, które w umowach zawieranych z operatorami nie uzgodniło wprowadzenia żadnych sankcji za pojedyncze opóźnienie pociągu z winy operatora oraz nie ustaliło sposobu obliczania wskaźnika opóźnień w kursowaniu pociągów. W związku z powyższym, operatorzy w okresie objętym kontrolą nie byli karani za opóźnienia, pomimo ich licznego występowania. W 2014 r. 29 368 pociągów Kolei Mazowieckich przybyło do stacji końcowej z opóźnieniem ponad 5 min., a wskaźnik punktualności wyniósł ok. 88 proc., z kolei w 2015 r. 26 000 pociągów KM przybyło do stacji końcowej z opóźnieniem ponad 5 min., a wskaźnik punktualności wyniósł ok. 89 proc. Ponadto przedstawiane przez operatorów rozliczenia kwartalne pociągów opóźnionych, w których wyliczano współczynnik opóźnień nie uwzględniały pociągów odwołanych w pełnej lub częściowej relacji, co nie oddawało rzeczywistego obrazu niezawodności pociągów i powodowało zwiększenie wartości tego wskaźnika.

Samorządy nie kontrolowały rzetelnie czy operatorzy wywiązują się z obowiązku rozpatrywania skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz przyznawania ewentualnych odszkodowań. Poprzestawały na analizie rocznych informacji od operatorów o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Przy czym nawet te informacje nie zawsze były kompletne.

Zdaniem NIK, samorządy nie wywiązywały się w pełni z obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, w szczególności chodzi o standard przystanków komunikacyjnych i dworców.

Samorządy w większości nie zapewniły funkcjonowania zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego. Było to wynikiem przesunięcia na styczeń 2018 r. wejścia w życie przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym dot. zmian w zakresie finansowania z budżetu państwa dopłat przewoźnikom do utraconych przychodów (z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów w publicznym drogowym transporcie zbiorowym). Wyjątkiem był samorząd woj. małopolskiego, który wprowadził Małopolską Kartę Aglomeracyjną, co NIK uznała za przykład dobrych praktyk.

Większość województw nie sprawowała rzetelnego nadzoru nad wypłatami operatorom rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych. Wypłaty następowały na podstawie wniosków miesięcznych przedkładanych wraz z rozliczeniem miesięcznych kosztów i przychodów dotyczących tych usług. Po zakończeniu rocznego okresu rozliczeniowego operatorzy składali także roczne rozliczenia rekompensat. Spośród kontrolowanych samorządów, tylko województwa śląskie i wielkopolskie, weryfikując roczne rozliczenia rekompensat, prowadziły kontrole dokumentacji księgowej operatorów. Pozostałe województwa prowadziły weryfikację deklaratywnych zestawień załączonych do rozliczeń.

Dobre praktyki

Samorząd województwa małopolskiego w grudniu 2015 r. uruchomił system pn. Małopolska Karta Aglomeracyjna (MKA). MKA jest zintegrowanym biletem dającym możliwość korzystania z różnych środków transportu w różnych miejscach Małopolski, parkingów, a docelowo także innych usług, np. zakupu biletów wstępu do muzeów. Karta umożliwia zakup biletów zintegrowanych, tj. biletów na linie SKA oraz systemy komunikacji miejskiej w Krakowie i Tarnowie. Przy zakupie biletów zintegrowanych uwzględniana jest zniżka przypisana dla danego typu biletu. MKA funkcjonuje jako karta zbliżeniowa i jest dostępna również w postaci aplikacji mobilnej (iMKA).

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o spowodowanie, by dyrektorzy Oddziałów Terenowych UTK na bieżąco informowali właściwego marszałka o stwierdzonych w wyniku kontroli operatora nieprawidłowościach w zakresie stanu technicznego taboru kolejowego używanego do świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego, a także do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o egzekwowanie od marszałków województw rzetelnego wypełniania obowiązków sprawozdawczych w zakresie publicznego transportu zbiorowego.