NIK: bezpieczeństwo przewozów kolejowych nie w pełni zadowalające

Stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych w naszym kraju nie jest w pełni zadowalający, pomimo wypełniania zadań przez podmioty odpowiedzialne za jego bezpieczeństwo - informuje Najwyższa Izba Kontroli.

Poprawę bezpieczeństwa przewozów utrudniają bariery prawne, finansowe i organizacyjne, w tym związane przede wszystkim z niewłaściwym stanem technicznym blisko połowy linii kolejowych oraz przestarzałym taborem kolejowym. W ocenie NIK, zbyt wolno postępuje wdrażanie europejskiego systemu sterowania ruchem kolejowym (ERTMS), który jest kompatybilny pomiędzy krajami UE. Kontrolerów niepokoi również fakt, że dworce kolejowe, które rocznie obsługują ok. 300 mln pasażerów, nie są objęte systemem zarządzania bezpieczeństwem na kolei, bo w ustawie o transporcie nie zostały zaliczone do elementów infrastruktury kolejowej. Co więcej część dworców nie jest przygotowana do prowadzenia działań ratunkowych oraz ewakuacji pasażerów w przypadku wystąpienia pożaru lub innych zagrożeń, w tym o charakterze terrorystycznym.

Polska pod względem bezpieczeństwa przewozów kolejowych znajdowała się w latach 2010-2014 na jednym z ostatnich miejsc w Europie. Niski poziom bezpieczeństwa przewozów kolejowych spowodowany był niewłaściwym stanem technicznym infrastruktury i taboru, błędami w organizacji ruchu oraz niedostateczną ochroną pasażerów i towarów przed przestępczością. Pomimo tych wskaźników, transport kolejowy pozostawał najbezpieczniejszym rodzajem transportu lądowego, a liczba poważnych wypadków z roku na rok ulegała zmniejszeniu.

Kontrola NIK miała odpowiedzieć na pytanie jak podmioty odpowiedzialne za bezpieczeństwo przewozów kolejowych wykonują swoje zadania przez oraz miała pozwolić na ustalenie barier prawnych, finansowych i organizacyjnych utrudniających funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa na kolei.

Kontrolą objęto PKP PLK S.A. - jako zarządcę państwowej infrastruktury kolejowej, PKP S.A. - jako zarządcę największej liczby dworców kolejowych, 23 przewoźników kolejowych (w tym 13 pasażerskich i 10 towarowych), Komendę Główną Straży Ochrony Kolei oraz Urząd Transportu Kolejowego - wypełniający zadania w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Rok 2016 był najbezpieczniejszy dla transportu kolejowego w Polsce w okresie ostatnich 5 lat, a w I półroczu 2017 r. odnotowano w tym zakresie dalszą poprawę. W wyniku działań jednostek kontrolowanych spadła liczba wypadków na liniach kolejowych z 638 w 2015 r. do 581 w 2016 r. (o prawie 9 proc.) oraz ofiar śmiertelnych z 228 do 169 (o 26 proc.). Zmniejszeniu uległa również liczba najechań pojazdów kolejowych na osoby przechodzące przez tory w miejscach niedozwolonych z 235 do 174 (o 26 proc.) oraz kradzieży i dewastacji infrastruktury kolejowej z 3 275 do 2 486 zdarzeń (o 24 proc.). Szacunkowe dane za cały 2017 r., wskazujące na wyższą liczbę wypadków i poważnych wypadków kolejowych (spowodowaną innym sposobem rejestracji i/lub wzrostem liczby tych zdarzeń w drugiej połowie 2017 r.).

Nastąpiła poprawa ochrony przewożonych koleją pasażerów i ładunków. Działania w tym zakresie doprowadziły w latach 2012-2016 do spadku liczby przestępstw popełnionych w pociągach i na terenie kolejowym, w tym m.in.: kradzieży przesyłek (o 16 proc.), kradzieży cudzej rzeczy (o 64,5 proc.), rozbojów i wymuszeń (o 57 proc.) oraz bójek i pobić (o ponad 72 proc.).

Ustalone w kontroli nieprawidłowości, ryzyka potencjalnych zagrożeń, a także szacunkowe dane liczby wypadków na liniach kolejowych w 2017 r. wskazują, że w ocenie NIK stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych w Polsce nie jest w pełni zadowalający (pomimo pozytywnej oceny działalności podmiotów odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo w latach 2016-2017 I półrocze). Wystąpiły bowiem zjawiska negatywne, takie jak wzrost w 2016 r. liczby wypadków kolejowych w kategoriach: najechań pojazdu kolejowego na pojazd drogowy (lub odwrotnie) na przejazdach kolejowo-drogowych kat. D (o prawie 18 proc.), zdarzeń związanych z ruchem pojazdu kolejowego (o 66 proc), przedwczesne rozwiązanie drogi przebiegu lub uchylenie zamknięcia i przełożenie zwrotnicy pod pojazdem kolejowym (o 73 proc.).

Z ustaleń kontroli wynika, że wzrosła o 2/3 liczba incydentów na sieci kolejowej (z 505 w 2015 r. do 837 w 2016 r.). Chodzi o zdarzenia, które nie niosły za sobą skutków w postaci zabitych, ciężko rannych, czy znacznych szkód materialnych, ale stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Należy podkreślić, że każde z tych zdarzeń mogło doprowadzić do tragicznej w skutkach katastrofy kolejowej.

W latach 2016-2017 PKP PLK S.A. zarządzała ok. 18,4 tys. km czynnych linii kolejowych, stanowiących 96 proc. ogółem eksploatowanych linii. Pomimo systematycznej poprawy stanu techniczno-eksploatacyjnego infrastruktury zarządzanej przez PKP PLK S.A., blisko połowa linii kolejowych wymagała naprawy lub kompleksowej modernizacji.

Istotną barierą dla poprawy bezpieczeństwa transportu kolejowego jest wykorzystywanie przez PKP PLK S.A. w procesie przewozowym, torów w złym stanie technicznym oraz niepoddawanie ich w pierwszej kolejności modernizacji lub niewyłączanie tych torów z eksploatacji. Stwarza to zagrożenie dla bezpieczeństwa przewozów, z uwagi na możliwość wystąpienia uszkodzeń i awarii pojazdów kolejowych, które grożą wykolejeniem się pociągów, pomimo wprowadzania na liniach kolejowych ograniczeń maksymalnej prędkości i tym podobnych zabezpieczeń.

Wyniki kontroli przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIK przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w 23 Zakładach Linii Kolejowych wykazały szereg nieprawidłowości obniżających poziom bezpieczeństwa przewozów kolejowych. Związane one były m.in. z nierzetelnym wypełnianiem przez PKP PLK S.A. zadań w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym: nawierzchni kolejowej i podtorza - w 18 jednostkach kontrolowanych (tj. 78 proc.), urządzeń detekcji stanów awaryjnych taboru kolejowego - w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.), urządzeń sterowania ruchem kolejowym - w 15 jednostkach kontrolowanych (tj. 65 proc.), sieci trakcyjnej i jej konstrukcji wsporczych - w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.). Prezes Urzędu Transportu Kolejowego podjął stosowne działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie NIK, bardzo powoli postępowało wdrażanie europejskiego system sterowania ruchem kolejowym (ERTMS), stanowiącego podstawę systemu bezpieczeństwa przy prowadzeniu pojazdów kolejowych. W latach 2012-2017 w system sterowania ruchem, kompatybilny pomiędzy krajami Unii Europejskiej (ETCS), wyposażono jedynie 1 044,6 km linii kolejowych. Należy przy tym zaznaczyć, że do 2023 r. planowane jest wdrożenie systemu sterowania ruchem na liniach o długości 1 887,5 km. Wystąpiły ponadto opóźnienia we wdrażaniu systemu łączności cyfrowej na kolei GSMR, tj. drugiego elementu ERTMS.

Stwierdzono również brak zabezpieczenia systemu Radio-stop, służącego do zapobiegania wypadkom kolejowym. W latach 2012-2017 (I półrocze) odnotowano 1 873 przypadki nieuprawnionego nadania tego sygnału, co prowadziło do zakłóceń ruchu kolejowego i stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwa przewozów kolejowych. System Radio-stop ma zostać zastąpiony nowoczesnym szyfrowanym systemem dopiero w 2023 r.

Zdaniem NIK doszło do osłabienia integralności zarządzanej przez PKP PLK S.A. infrastruktury. Związane było to z wniesieniem części urządzeń podsystemu "Energia", zasilającego państwowe linie kolejowe, do sprywatyzowanego w 2015 r. operatora systemów dystrybucyjnych PKP Energetyka S.A., niebędącego zarządcą infrastruktury. Stan ten powoduje, że wskazana spółka, nie podlega pełnemu nadzorowi ze strony Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, w tym kontroli spełniania warunków zawartych w autoryzacji bezpieczeństwa (tj. dokumencie potwierdzającym ustanowienie przez zarządcę systemu zarządzania bezpieczeństwem oraz spełnianie wymagań niezbędnych do bezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej).

Barierę dla poprawy bezpieczeństwa przewozów stanowi również zaawansowany wiek pociągów. Średni wiek taboru kolejowego przekracza 25 lat i ma istotny wpływ na wysoką liczbę usterek oraz awarii pojazdów kolejowych, wyeksploatowanych pomimo przeprowadzanych napraw. Średni wiek wagonów pasażerskich to 26 lat, towarowych - 27, a lokomotyw - 32 lata.

NIK zwraca uwagę, że duża liczba nieczynnych i nieposiadających świadectwa bezpieczeństwa pojazdów kolejowych, zajmuje niepotrzebnie tory i ogranicza możliwości wykorzystywania ich do prac manewrowych. Przykładowo w PKP Intercity S.A. prawie 1/3 taboru wagonowego (ok. 920 z 2 831) stanowiły pojazdy nieczynne, a liczba usterek wykazana w dokumentacji ich utrzymania w 2016 r. wyniosła ponad 4 350. Z kolei tylko 53 proc. lokomotyw eksploatowanych przez PKP Cargo S.A., czyli wiodącego przewoźnika towarowego w Polsce, posiadało ważne świadectwo sprawności (pozostałe lokomotywy oczekiwały na naprawy główne lub okresowe). Ponadto duża różnorodność typów i serii wagonów oraz jednostek napędnych posiadanych przez przewoźników utrudniała specjalizację i unifikację procesu ich utrzymania.

Wyniki kontroli, przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIK przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego u 23 przewoźników kolejowych wykazały nieprawidłowości m.in. w zakresie: nierzetelnego prowadzenia czynności związanych z utrzymaniem pojazdów kolejowych - w 10 jednostkach kontrolowanych (43 proc.), niewłaściwego oznakowania pojazdów kolejowych - w 11 jednostkach (48 proc.), nierzetelnego prowadzenia dokumentacji dotyczącej eksploatacji pojazdów kolejowych - w 11 jednostkach kontrolowanych ( 48 proc.).

NIK zauważa, że dworce kolejowe, które obsługują ok. 300 milionów pasażerów rocznie, nie zostały zaliczone w ustawie o transporcie kolejowym do elementów infrastruktury kolejowej. Tym samym nie są objęte systemami zarządzania bezpieczeństwem na kolei (SMS), do których tworzenia zobowiązani zostali w tej ustawie zarządcy infrastruktury i przewoźnicy kolejowi.

Z przeprowadzonych w 2017 r. kontroli przez Państwową Straż Pożarną (na zlecenie NIK) wynika, że na 175 z 238 badanych dworcach (74 proc.) wykryto szereg nieprawidłowości dotyczących nieprzestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz występowania innych zagrożeń. Część dworców nie jest przygotowana do prowadzenia działań ratunkowych oraz ewakuacji pasażerów i osób postronnych w przypadku wystąpienia pożaru lub innych zagrożeń, w tym o charakterze terrorystycznym. Przeprowadzone oględziny wykazały bowiem m.in.: brak zaopatrzenia w wodę do gaszenia pożaru oraz niewystarczający zasięg hydrantów na 43 dworcach (tj. 18 proc. skontrolowanych obiektów), brak wymaganej drożności, awaryjnego oświetlenia i zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych na 32 obiektach (tj. 13 proc.), niesprawne dźwiękowe systemy ostrzegawcze lub systemy sygnalizacji pożarowej na 20 (tj. 8 proc.). Na 62 dworcach (26 proc.) stwierdzono brak lub niewłaściwe oznakowanie m.in.: dróg i wyjść ewakuacyjnych, kierunków ewakuacji, drogi pożarowej, miejsca usytuowania hydrantów lub gaśnic. Państwowa Straż Pożarna podjęła działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Zdaniem NIK, alarmujący jest również stan techniczny mostów i wiaduktów kolejowych. Kontrole stanu technicznego 46 mostów i wiaduktów kolejowych przeprowadzone w 2017 r. na zlecenie NIK przez wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego (przy udziale Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) wykazały nieprawidłowości w zakresie utrzymania 83 proc. (38) poddanych oględzinom obiektów inżynieryjnych. Stan techniczny 20 mostów i wiaduktów kolejowych oceniony został jako nieodpowiedni, a w jednym przypadku jako przedawaryjny. Organy nadzoru budowlanego podjęły działania w celu wyeliminowania stwierdzonych zagrożeń i zapewnienia bezpieczeństwa przewozów kolejowych

Komenda Główna Straży Ochrony Kolei, jako jednostka organizacyjna PKP PLK S.A. funkcjonująca na krajowej sieci kolejowej, nie miała w sposób dostateczny określonych uprawnień do ochrony pasażerów w pociągach i na dworcach kolejowych należących do innych przedsiębiorców. Zadania w tym zakresie realizowała na zasadzie dorozumienia konieczności wypełniania obowiązków nałożonych w ustawy o transporcie kolejowym (art. 60 ust. 1).

Pomimo nałożenia na zarządców infrastruktury obowiązku utworzenia SOK, jedynie dwóch - PKP PLK S.A. i PKP SKM w Trójmieście Sp. z o.o. - wypełniło ten obowiązek. Pozostałych 12 zarządców (85 proc) nie utworzyło takiej formacji, co tłumaczyło brakiem potrzeb oraz niepoprawnym brzmieniem wskazanego przepisu (przy czym dziewięciu zarządców zadania z zakresu bezpieczeństwa powierzyło prywatnym agencjom ochrony).

Przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy w 2016 r. badania czasu pracy maszynistów wykazały 48 przypadków równoległego zatrudnienia maszynistów przez objętych kontrolą 56 pracodawców. Wyniki tych badań ujawniły m.in. że maszyniści pracowali w czasie: korzystania z odpoczynku udzielonego przez jednego z pracodawców (w 53 przypadkach) oraz w trakcie urlopu wypoczynkowego udzielonego przez jednego z pracodawców (w 35 przypadkach). Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła ponadto nieprawidłowości w zakresie: niezapewnienia maszynistom 11-godzinnego odpoczynku dobowego (przez 10 skontrolowanych pracodawców), przekraczania dopuszczalnej tygodniowo liczby godzin nadliczbowych, w jakich zatrudniani byli maszyniści (przez 12 skontrolowanych pracodawców) oraz niezapewnianiem maszynistom 35-godzinnego odpoczynku tygodniowego (przez 14 skontrolowanych pracodawców). Należy jednak zaznaczyć, że w 2016 r. nastąpiła poprawa stanu przestrzegania przez pracodawców przepisów o czasie pracy maszynistów w porównaniu do wyników kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w 2013 roku.

Ponadto Izba zauważa, że na stacjach pasażerskich zarządzanych przez PKP PLK S.A. nie było urządzeń wspomagających wsiadanie i wysiadanie z pociągu osób o ograniczonej zdolności poruszania się, pomimo niedostosowania wysokości i odległości krawędzi peronów od osi toru do potrzeb podróżnych. Urządzeń takich nie posiadały również pociągi pasażerskie starszej generacji, stanowiące większość taboru przewożącego podróżnych. Większość pociągów pasażerskich nie była wyposażona w defibrylatory, przy czym jedynie nieliczni pracownicy drużyn konduktorskich przechodzili szkolenia w zakresie ich obsługi oraz udzielania pierwszej pomocy, w tym reanimacji.

Ustalenia kontroli wykazały ponadto, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego sprawował rzetelny nadzór nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, w tym m.in. nad wykonywaniem zadań mających na celu: utrzymanie linii kolejowych i pojazdów kolejowych we właściwym stanie technicznym, zapewnienie bezpieczeństwa przewozu koleją towarów niebezpiecznych, czy prawidłowe funkcjonowanie ośrodków szkolenia i egzaminowania maszynistów oraz kandydatów na maszynistów. Ponadto prawidłowo realizował zadania w zakresie nadzoru nad spójnością systemu bezpieczeństwa na kolei oraz spełnianiem przez zarządców infrastruktury i przewoźników kolejowych warunków i wymagań zawartych w: autoryzacjach bezpieczeństwa, certyfikatach bezpieczeństwa i świadectwach bezpieczeństwa.

Najwyższa Izba Kontroli zdefiniowała dziesięć barier obniżających bezpieczeństwo przewozów kolejowych.