Rada Legislacyjna krytykuje projekt ustawy o imprezach turystycznych

Uzasadnienie, które niczego nie uzasadnia? Nie dość jasne określenie obowiązków ciążących na przedsiębiorcach? To nie jedyne uwagi Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów do projektu ustawy o imprezach turystycznych.

Rada Legislacyjna jest ciałem, które wydaje opinie o projektach dokumentów rządowych, przede wszystkim o projektach ustaw i projektów założeń projektów ustaw. Z wnioskiem o wydanie opinii mogą się do niej zwrócić: Premier, przewodniczący stałego komitetu Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezes Rządowego Centrum Legislacji lub Sekretarz Rady Ministrów.

Według ekspertów z Rady Legislacyjnej uzasadnienie projektu ustawy właściwie niczego nie uzasadnia. Stanowi raczej opis motywów uchwalenia nowej ustawy oraz jej zawartości. Nie pozwala natomiast dowiedzieć się dlaczego poszczególne, przyjęte w niej szczegółowe rozwiązania przyjęły taką, a nie inną postać. Jest to szczególnie istotne w tych miejscach, w których dany przepis nie stanowi implementacji dyrektywy nr 2015/2302/UE do polskiego prawa, lecz stanowi - jak to deklaruje projektodawca - poprawę "funkcjonujących już rozwiązań prawnych, w szczególności w zakresie zabezpieczeń podróżnych przed skutkami niewypłacalności organizatorów turystyki i podmiotów ułatwiających nabywanie usług turystycznych. - można przeczytać w dokumencie.

Rada wskazuje, że ze względu na to, iż dyrektywa 2015/2032 jest dyrektywą maksymalnej harmonizacji, więc pole manewru dla polskiego ustawodawcy jest niewielkie. Duże wątpliwości budzi fakt, że obecnie obowiązująca ustawa o usługach turystycznych, po wejściu w życie nie zostanie uchylona, a zmieni swój kształt i będzie regulować jedynie zasady funkcjonowania hoteli i przewodników i pilotów. Opinia Rady co do tego rozwiązania jest wręcz miażdżąca dla autorów projektu ustawy. Zasadność takiego rozwiązania jest wysoce wątpliwa, ponieważ materie regulowane w obu aktach stanowią wycinki szerzej ujętej regulacji turystyki. Względy poprawności legislacyjnej przemawiają zatem za ujęciem tych regulacji w jednej ustawie. W szczególności, nie przekonuje stwierdzenie użyte przez projektodawcę, iż dokonanie tego w dotychczasowej u.u.t. nie jest możliwe. To nie jest merytoryczny argument, a żadne inne nie zostały wskazane. - napisali prawnicy Rady Legislacyjnej w opinii.

Prawnicy zwracają uwagę także na niezbyt jasne definicje takich pojęć jak "usługa turystyczna", czy "wakacje". Skrytykowane zostało także nie zdefiniowanie pojęcia "niewypłacalności".

Rada skrytykowała także nieprecyzyjne przepisy dotyczące obowiązku informacyjnego organizatorów turystyki. W projekcie ustawy widnieje przepis aby "przed zawarciem umowy zrealizować wobec podróżnych obowiązki informacyjne, o których mowa w załącznikach do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych, zmieniającej rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 i dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE oraz uchylającej dyrektywę Rady 90/314/EWG (Dz. Urz. UE L 326/1 z dnia 11.12.2015 r., str. 1) zwanej dalej: "dyrektywą 2015/2302". Zdaniem Rady Legislacyjnej takie sformułowanie jest niedopuszczalne. Obowiązki przedsiębiorców ustawa powinna "określać" (co czyni w znacznym stopniu w rozdziale szóstym - zob. niżej), a nie odsyłać bardzo ogólnie do załączników do dyrektywy 2015/2302/UE. Ponieważ do tego samego przepisu odsyła przepis art. 9 ust. 3, powstanie kolejne (wielopiętrowe) odesłanie o jeszcze bardziej niejednoznacznych skutkach prawnych, bo w art. 9 ust. 1 pkt 5 nie określono jednoznacznie informacji, które należałoby przekazać podróżnemu (być może natomiast realizują te wymagania uregulowania przewidziane w rozdziale szóstym). To samo należy stwierdzić wobec sposobu wyrażenia nowego obowiązku agenta turystycznego w art. 9 ust. 6 pkt 4. Przedsiębiorcy powinni dowiedzieć się z ustawy wprost, jakie obowiązki informacyjne na nich spoczywają. Obowiązki takie mogą być realizowane z wykorzystaniem załączników do dyrektywy nr 2015/2302/UE, ale nie można przerzucić na nich samodzielnego ustalenia (na podstawie załącznika do dyrektywy), o czym mają informować podróżnych (a konsumentów o tym, o czym powinni zostać przez przedsiębiorcę poinformowani). - można przeczytać w treści opinii.

Ustawa powinna jasno określać konsekwencje niespełnienia ustanawianych w niej wymagań. Zdaniem ekspertów z Rady Legislacyjnej, projekt nie tego nie wyjaśnia (zaniedbanie obowiązków informacyjnych nie zostało zaliczone w art. 25 projektowanej ustawy do kategorii pojęciowej "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności"). Można zatem mieć uzasadnione wątpliwości, czy opiniowany projekt zapewnia skuteczną realizację implementowanej dyrektywy, stosownie do jej art. 24. Według opinii błędem jest też to, że w art. 10 ust. 2 przewidziano przekazywanie wpłat po wykonaniu usług, nie wiadomo jednak w jaki sposób ma być ono stwierdzane. Z kolei w art. 10 ust. 5 zawarto wytyczne do treści rozporządzenia, które nie wskazują żadnych kryteriów materialnych, a jedynie formalne.

Rada dość pozytywnie wypowiedziała się o rozdziale dotyczącym funkcjonowania rejestru organizatorów turystyki. Z aprobatą spotkało się zrelatywizowanie obowiązku podania NIP, z zastrzeżeniem, że dotyczy on tylko tych, którzy taki numer posiadają, zastąpienie wymagania wskazania "przedmiotu działalności" obowiązkiem określenia jej "rodzaju" oraz dodanie obowiązku wskazania danych kontaktowych (adresu e-mail i numeru telefonu, o ile podmiot je posiada).

Rada kwestionuje sens obligowania przedsiębiorców do powtarzania we wniosku o rejestrację i w oświadczeniu, o zgodności z prawdą wniosku o wpisanie do rejestru, tych samych danych. Zdaniem ekspertów, jeżeli oba dokumenty miałyby być składane jednocześnie, powtarzanie w nich tych samych danych nie wydaje się mieć (poza imieniem i nazwiskiem osoby je składającej) racji bytu.

Zastrzeżenia budzi także czy niezbędne jest zobowiązywanie przedsiębiorców do informowania rejestru prowadzonego przez marszałka województwa o zawieszeniu działalności, przedłużeniu zawieszenia i o wznowieniu zawieszonej działalności? Rejestr ten może być, a rejestr w KRS i CEiIoDG mają być prowadzone w systemie teleinformatycznym. Czyżby nie można było zapewnić automatycznego przekazywania takich informacji między tymi bazami danych automatycznie? Uniknęlibyśmy kolejnego progu biurokratycznego- pyta Rada Legislacyjna.

Wątpliwości Rady wzbudziła także kara za niezgłoszenie marszałkowi województwa przedłużenia okresu zawieszenia działalności lub jej wznowienia. W takim przypadku przedsiębiorcy grozi wykreślenie z rejestru organizatorów turystyki. Mimo zatem zgłoszenia przedłużenia zawieszenia prowadzonej działalności oraz jej "wznowienia" do CEiIoDG bądź do KRS (co oznacza, że przedsiębiorca nadal prowadzi działalność gospodarczą), pominięcie obowiązku powiadomienia marszałka województwa prowadzącego rejestr organizatorów turystki spowoduje, że utraci on prawo do kontynuowania działalności gospodarczej w tym zakresie. Sankcja ta wydaje się nazbyt drastyczna, a nawet niebezpieczna dla podróżnych korzystających z usług niefrasobliwego przedsiębiorcy. Wykreślony z rejestru przedsiębiorca nie będzie przecież miał prawa kontynuować prowadzonej działalności, a z uwagi na to, że okres zawieszenia minął, nie będzie miał do niego zastosowania przepis art. 22 ust. 2, obligujący do wywiązania się z zawartych umów tylko przedsiębiorcę, który zawiesił działalność (nie obejmuje on przedsiębiorców, który wznowili zawieszoną działalność, ale zapomnieli poinformować o tym marszałka). Uwzględnienie poprzedniej sugestii Rady, aby informacje na temat zawieszania, przedłużania zawieszania i podejmowania zawieszonej działalności gospodarczej składane były tylko do jednego właściwego rejestru lub ewidencji, a następnie - przekazywane były siecią informatyczną do rejestru organizatorów turystyki, pozwalałoby uniknąć tego typu niebezpieczeństw, a cel obowiązku informowania zostałby zrealizowany - przekonuje Rada.

Także ustęp ustanawiający dla marszałków województw kompetencje wydawania decyzji zakazujących działalności na okres 3 lat da organizatorów turystyki lub podmiotów ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych wzbudziło wątpliwości, która zdaniem Rady stoi w sprzeczności z Konstytucją. W pierwszej części tego przepisu zamieszczono upoważnienie do podejmowania decyzji administracyjnej "o stwierdzeniu wykonywania działalności organizatora turystyki lub podmiotu ułatwiającego nabywanie powiązanych usług turystycznych bez wymaganego wpisu do rejestru". Cały przepis art. 24 ust. 7 pkt 4 skonstruowany jest w taki sposób, że nie da się wyłączyć interpretowania go jako zawierającego upoważnienie do podejmowania dwóch rodzajów decyzji. Pierwszy, zasygnalizowany wyżej rodzaj decyzji (zakazującej) może zostać potraktowany w praktyce jako dopuszczający wydawanie zakazów prowadzenia działalności organizatora turystyki lub działania jako podmiot ułatwiający nabywanie powiązanych usług turystycznych przez okres 3 lat według swobodnego uznania. Taka - wręcz blankietowa - kompetencja jest nie do pogodzenia z art. 20 i 22 Konstytucji. Aby tego uniknąć, warto byłoby sformułować wskazany przepis w sposób bardziej jednoznaczny - jako upoważniający do wydania zakazu prowadzenia działalności (tylko) w przypadku stwierdzenia, że regulowana projektowaną ustawą działalność prowadzona była bez wpisu do rejestru (w przypadku decyzji wymienionych w art. 24 ust. 7 pkt 1 i 2, z uwagi na określenie na końcu zdania, w jakich przypadkach decyzje te mają być wydawane, przewidziane w nich dwuczłonowe rozstrzygnięcie nie sugeruje już, że chodzi o wydanie dwu, a nie jednej, decyzji). - można przeczytać w dokumencie, którego pełna wersja jest dostępna pod adresem radalegislacyjna.gov.pl

Projekt ustawy przewiduje także podejmowanie przez marszałków decyzji "o umorzeniu postępowania w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru", jednak nie przewidziano tam żadnej przesłanki uzasadniającej podjęcie takiej decyzji. W ocenie Rady Legislacyjnej tak brzmiący przepis ustawowy jest niebezpieczny, zbędny i nie do pogodzenia z polskim systemem prawnym. Procedurę podejmowania decyzji administracyjnych reguluje k.p.a., określający (w art. 105) przesłanki i warunki podejmowania decyzji o umorzeniu postępowania. Wprowadzenie do projektowanej ustawy przepisu art. 24 ust. 7 pkt 7 oznaczałoby ustanowienie nowej podstawy do umarzania postępowania administracyjnego - bez określenia przesłanek i warunków jej wykorzystania. Zdaniem Rady pozostawienie takiego przepisu stworzy ryzyko zachowań korupcyjnych.

Prawnicy z Rady wyrazili też wątpliwości czy projekt prawidłowo implementuje regulację co do możliwości wprowadzania zmian informacji udzielonych podróżnemu. Projekt przewiduje, że organizator turystyki lub agent turystyczny informują podróżnego, przed zawarciem umowy, o każdej zmianie informacji określonych w art. 34 ust. 1. Wynika z tego, iż organizator lub agent mogą dokonać zmiany każdej informacji bez zgody podróżnego; wystarczające będzie powiadomienie go o zmianie. Jednak z art. 6 ust. 1 dyrektywy wynika, że możliwość zmiany pewnych kategorii informacji uzależniono od zgody obu stron.

Projekt ustawy nadaje podróżnemu prawo do kierowania żądań związanych z realizacją imprezy do agenta, za pośrednictwem którego została ona nabyta. Zdaniem Rady Legislacyjnej, wyjaśnienia wymaga, czy agent pełni tu jedynie rolę przedstawiciela ustawowego organizatora turystyki do odbioru żądań, czy też jest ich adresatem, a oprócz tego przekazuje je organizatorowi.

Wątpliwości wzbudził też przepis, który dotyczy organizatora turystyki lub podmiotu ułatwiającego nabywanie powiązanych usług turystycznych, których działalność narusza obowiązki lub warunki, również opisane w projekcie lub rozporządzeniu. W tym ostatnim przypadku kara pieniężna jest łagodniejsza, bo w pierwszym przepisie wynosi do 50 000 zł, a w drugim do 30 000 zł. Według opinii, z samej treści przepisu nie można zorientować się, dlaczego ta kara jest zróżnicowana. Dopiero zapoznając się z przepisami, do których odsyłają oba te artykuły, można ewentualnie znaleźć uzasadnienie różnic w wysokości tych kar. Na bazie tak sformułowanych przepisów rodzi się pytanie czy nie można by tak ich sformułować, by były one jasne i czytelne bez odesłania do innych przepisów, w tym do rozporządzenia.

To tylko niektóre z całej masy uwag Rady Legislacyjnej. Jak widać, jest ich sporo. Powstaje pytanie czy przygotowujący ustawę w bardzo szybkim tempie Rząd weźmie je pod uwagę, czy potraktuje, jako kolejną "opinię grupy kolesiów"? Przekonamy się czy opinia Rady Legislacyjnej, której kadencja rozpoczęła się w 2014 roku, czyli przed ostatnimi wyborami zostanie wzięta pod uwagę.