NIK skontrolowała lotnisko w Modlinie

Brak porozumienia między właścicielami był jednym z czynników hamujących rozwój lotniska w Modlinie - wynika z kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Podejmowanie najważniejszych decyzji w spółce zarządzającej lotniskiem wymagało jednomyślności, tymczasem w badanym okresie między wspólnikami państwowymi i samorządowymi występował istotny rozdźwięk. Kontrola pokazała także brak wzajemnego zaufania między poszczególnymi organami spółki, który w ocenie Izby nie znajdował merytorycznego uzasadnienia.

Kontrola NIK została podjęta z własnej inicjatywy Izby i objęła okres od stycznia 2018 r. do 17 lutego 2023 r. Kontrola wykazała, że działania zarządu spółki zarządzającej lotniskiem, choć były obarczone nieprawidłowościami natury finansowej i organizacyjnej, ograniczone niekorzystną umową z wiodącym przewoźnikiem lotniczym oraz brakiem porozumienia między wspólnikami co do pozyskania przez spółkę zewnętrznego finansowania inwestycji (a także co do samej wizji rozbudowy), były nakierowane na rozwój Mazowieckiego Portu Lotniczego Warszawa-Modlin.

Sytuacja w spółce dostrzegana była przez instytucje finansowe oraz przewoźników lotniczych. Wynikający z niej niejednokrotny paraliż decyzyjny, uniemożliwiający zagwarantowanie przez spółkę zarządzającą perspektyw rozwojowych lotniska w miarę wzrostu potrzeb, stanowił istotny problem, wskazywany wśród argumentów przeciwko uruchamianiu i zwiększaniu wolumenu operacji lotniczych z MPLWM.

Spółka Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa-Modlin sp. z o.o. jest spółką z udziałem kapitału państwowego i samorządowego, zarządzającą międzynarodowym portem lotniczym, zlokalizowanym w Nowym Dworze Mazowieckim.

Wspólnicy (wg udziałów na 22 lutego 2023 r.):

• Samorząd Województwa Mazowieckiego - 36,17%,
  
• Agencja Mienia Wojskowego - 31,56%,
  
• Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" (obecnie Polskie Porty Lotnicze SA) - 27,86%
  
• Miasto Nowy Dwór Mazowiecki - 4,41%.

W latach 2018-2022 lotnisko obsłużyło:

• w 2018 r. ok. 3,08 mln pasażerów,
  
• w 2019 r. ok. 3,11 mln pasażerów,
  
• w 2020 r. ponad 872 tys. pasażerów (okres pandemii),
  
• w 2021 r. ok. 1,46 mln pasażerów (okres pandemii),
  
• w 2022 r. ok. 3,13 mln pasażerów.

Konsekwencje niekorzystnej umowy i inne bariery w rozwoju lotniska

Z chwilą uruchomienia w 2012 r., lotnisko w Modlinie miało przed sobą bardzo dobre rynkowe perspektywy wzmocnione korzystną lokalizacją i obecnością dwóch czołowych w Europie przewoźników niskokosztowych. Choć po awaryjnym zamknięciu lotniska w 2013 r., ze względu na konieczny remont pasa startowego, do Modlina wróciła już tylko jedna z tych tanich linii, to prognozy rozwoju rynku lotniczego w Polsce pozostały bardzo optymistyczne.

W Modlinie jedyny przewoźnik szybko rozwijał siatkę połączeń, rosła więc liczba pasażerów korzystających z lotniska. Tym samym jego przepustowość zaczęła się szybko wyczerpywać, a w wyniku rosnącej, szybciej niż planowano, liczby startów i lądowań, stan infrastruktury lotniczej stale się pogarszał.

Pomimo znaczącej liczby pasażerów lotnisko w badanym okresie nie uzyskiwało dodatnich wyników finansowych - na przestrzeni lat 2013-2021 miało to miejsce tylko jednokrotnie (w 2015 r.). Wprawdzie w latach 2018-2019 oraz 2020-2022 rosły przychody spółki ze źródeł lotniczych, jak i pozalotniczych, to jednak nie były one w pełni oparte na zdywersyfikowanych i zdrowych podstawach. Nie nadążały też one za wzrostem kosztów działalności.

Zestawienie podstaw kosztowych lotniska z obowiązującymi stawkami opłat pokazało, że spółka nie mogła generować zysków zarówno z opłaty za lądowanie, jak i pasażerskiej czy postojowej.

O ile ustalenie stawek opłat lotniskowych na poziomie niepokrywającym kosztów, choć dyskusyjne, może co do zasady sprzyjać pozyskiwaniu przewoźników, zwłaszcza w pierwszej fazie rozwoju portu lotniczego, o tyle utrzymywanie się stanu rezygnacji z prawa do swobodnego, rynkowego kształtowania taryfy opłat lotniskowych miało, wobec rosnących kosztów działalności, w tym wywołanych także wzrostem płacy minimalnej i inflacją, negatywny wpływ na finanse lotniska. Zarząd Spółki nie miał możliwości swobodnego, zależnego od ponoszonych kosztów, kształtowania stawek opłat, tak wynikających z uwarunkowań czysto ekonomicznych czy innych, jak opłata PRM (opłaty związane z obsługą pasażerów o ograniczonej sprawności ruchowej) bądź prawodawstwo UE.

Jak dowiodły wyniki kontroli, możliwości Spółki w zakresie akumulacji kapitału ograniczały z jednej strony właśnie restrykcyjne zapisy umowy z dominującym przewoźnikiem, a z drugiej brak zgody wspólników na dokapitalizowanie w jakiejkolwiek formie. Co ważne, Spółka była jednak w stanie regulować swoje zobowiązania z osiąganych przychodów. Jednocześnie rosnące potrzeby w zakresie remontów infrastruktury lotniskowej, wynikłe z szybszego niż oczekiwany rozwoju ruchu w porcie, a w związku z tym przyspieszonego zużycia, generowały dla finansów spółki dodatkowe obciążenie.

Oceniając badany okres, NIK stwierdziła, że niekorzystna taryfa opłat lotniskowych spółki - atrakcyjna w zasadzie tylko dla przewoźnika generującego potoki pasażerów w liczbie bliskiej maksymalnej przepustowości portu - przy braku możliwości rozbudowy terminala - była podstawową przyczyną, dla której, w ocenie NIK, Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa-Modlin nie był w stanie - przy niezmienności istniejących uwarunkowań - pozyskać nowych, regularnych przewoźników, a tym samym zwiększyć przychodów.

Jak wynika z ustaleń NIK, Zarząd Spółki już kilka lat po restarcie lotniska w Modlinie rozpoczął poszukiwanie możliwości jego rozbudowy. Nie mając (wskutek braku zgody dominującego przewoźnika) możliwości zmiany taryfy opłat lotniskowych, Zarząd MPLWM, w tak istniejących realiach będących konsekwencją uprzednio zawartych umów, mógł, zdaniem NIK, racjonalnie założyć, że tylko zwiększenie liczby pasażerów może przynieść dodatkowe przychody, a zwiększenie przepustowości portu lotniczego otworzyć przestrzeń na przyjęcie kolejnych przewoźników lotniczych.

Do dnia zakończenia kontroli spółce zarządzającej lotniskiem nie udało się, mimo podejmowanych prób i przygotowywania różnych koncepcji, zrealizować inicjatyw zmierzających do rozbudowy portu lotniczego. Powodem tego był przede wszystkim brak porozumienia między wspólnikami co do kierunku rozwoju i pozyskania przez spółkę zewnętrznych środków, mimo że banki złożyły jej oferty takiego finansowania (objęcia obligacji po ich emisji czy udzielenia kredytu), jak również prowadzenie przez organy spółki wielomiesięcznych dyskusji dotyczących podniesienia kapitału zakładowego czy udzielenia pożyczki przez wspólników.

Nie powiodły się także próby odejścia od zasady jednomyślności przy podejmowaniu uchwał Zgromadzenia Wspólników. Utrwalało to status quo prowadzące niejednokrotnie do paraliżu decyzyjnego, co rzutowało na problemy lotniska.

Brak planu generalnego nie pomagał

Zarząd spółki zarządzającej lotniskiem w Modlinie przez ponad 10 lat (do dnia zakończenia kontroli 17 lutego 2023 r.), mimo podejmowania działań mających na celu opracowanie dokumentu, nie doprowadził do przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw transportu Planu Generalnego Mazowieckiego Portu Lotniczego Warszawa-Modlin, co było niezgodne z Prawem lotniczym.

Co ważne, nieopracowanie Planu Generalnego przez spółkę było wielokrotnie podnoszone przez ministra jako dowód braku spójnej wizji rozwoju MPLWM i przyczynę jego niedostatecznej wiedzy o planach Spółki. Tym bardziej więc okoliczność ta powinna była, w ocenie NIK, stanowić dla spółki dodatkowy argument, aby dołożyć wszelkich starań i Plan taki opracować możliwie najszybciej.

O ile nieprzedłożenie ministrowi Planu Generalnego MPLWM stanowiło nieprawidłowość, o tyle NIK oceniła, że Zarząd Spółki w sposób jasny i wyczerpujący komunikował wspólnikom sytuację finansową spółki. Dzięki temu, biorąc również pod uwagę ich doświadczenie w zarządzaniu różnorodnymi podmiotami, w tym w przypadku PPL portami lotniczymi, mieli oni, w ocenie NIK, zapewnioną pełną wiedzę o sprawach Spółki. Otrzymywali oni również od Zarządu Spółki materiały, o które wnioskowali. Nawet jeśli przyjąć, że wiedzę o niektórych zdarzeniach wspólnicy mogli pozyskiwać z opóźnieniem, to fakt, że znali oni sprawy spółki od początku jej istnienia, sprawiał, że komunikowana im wiedza pozostawała co do zasady pełna i rzetelna.

Klincz rozwojowy lotniska

Port Lotniczy Warszawa-Modlin w badanym okresie stanął przed sytuacją, w której jeden ze wspólników uzależniał dalsze zaangażowanie od osiągania przez spółkę zarządzającą (czyli faktycznie lotnisko) zysków z działalności. Ich zasadniczy brak, zdaniem NIK, leżał zaś w podpisanej przed dekadą niekorzystnej umowie z przewoźnikiem lotniczym w połączeniu z brakiem możliwości rozwoju infrastruktury portu i wygenerowania tym samym dodatkowych przychodów.

Brak znaczących działań rozwojowych na lotnisku w Modlinie (wynikający przede wszystkim z istniejącej sytuacji korporacyjnej) oraz faktycznie niemal pełne wykorzystanie przepustowości portu lotniczego przez dominującego przewoźnika, stanowiły barierę dla istotnego wejścia do portu nowych przewoźników lotniczych. Bez wątpienia natomiast posiadanie przez port lotniczy Warszawa-Modlin przepustowości i dostępności płyt postojowych w atrakcyjnych godzinach stanowiłoby atut oraz wzmocniłoby pozycję Spółki i ułatwiło poszukiwanie nowych przewoźników.

Nieprawidłowości finansowe i organizacyjne

Niezależnie od wskazania zróżnicowanych problemów związanych z rozwojem lotniska, kontrolerzy NIK zidentyfikowali też niezgodne z przepisami działania wszystkich organów Spółki:

<;i>Zwyczajne Zgromadzenie Wspólników, choć zwołane we właściwym czasie, nie zatwierdziło w terminie sprawozdania zarządu z działalności spółki i sprawozdania finansowego za lata 2018, 2019 i 2020. Nastąpiło to z opóźnieniem, w przypadku dokumentów za rok 2018 - ponad dwóch lat. Opóźnienie to związane było z tym, że rada nadzorcza nie wybrała członków zarządu spółki kolejnej kadencji, pomimo zorganizowania pięciu konkursów. Zarząd spółki wybrany w 2016 r., pełnił swoje funkcje do września 2021 r., z czego - wobec niezatwierdzenia w czerwcu 2019 r. sprawozdania finansowego za 2018 r. - przez 806 dni po wygaśnięciu kadencji.

• Niezatwierdzenie sprawozdań w terminie spowodowało konieczność dwukrotnego badania sprawozdań finansowych za 2019 r. i 2020 r., a w konsekwencji wypłacenia wynagrodzenia biegłemu rewidentowi. Spółka zapłaciła za to w sumie 57 tys. zł brutto.
  
• Zarząd Spółki z ponad trzymiesięcznym opóźnieniem przekazał do Krajowego Rejestru Sądowego sprawozdanie z działalności i sprawozdanie finansowe za 2018 rok. Z tego powodu podmioty zewnętrzne nie miały informacji o stanie finansowym spółki. Zarząd ustalił także wynagrodzenie jednego z dyrektorów na poziomie wyższym niż to wynikało z przepisów i takie wynagrodzenie było wypłacane niemal przez pół roku.
  
• Rada Nadzorcza przyznała członkom zarządu spółki wynagrodzenie zmienne za rok 2018 i 2019 w zawyżonej wysokości. Nienależnie wypłacono w sumie prawie 90 tys. zł. Rada nie uchwaliła także szczegółowych celów zarządczych dla członków zarządu na rok 2020 i na rok 2021. Przewodniczący Rady przekonywał, że realizacja takich celów wiązałaby się z koniecznością wypłaty środków finansowych, a spółka była w katastrofalnej sytuacji spowodowanej pandemią. Zdaniem NIK, sytuacja, w której Zgromadzenie Wspólników podejmowało uchwałę o dalszym istnieniu spółki, tym bardziej determinowało potrzebę poprawy jej sytuacji finansowej, a rezultaty planowanych w tym celu działań powinny być określone właśnie przez cele zarządcze. Gdyby nie zostały one osiągnięte, członkowie zarządu spółki nie otrzymaliby żadnego wynagrodzenia zmiennego.

NIK wykryła również nieprawidłowości dotyczące zawierania i realizowania przez spółkę umów na usługi prawne oraz marketingowe:

• Zarząd spółki nie weryfikował stopnia wykorzystania ryczałtu w umowie z 2016 r. na usługi doradztwa prawnego, czym doprowadził do tego, że był on wykorzystywany (średnio, w całym okresie objętym umową) w ok. 30%. Koszt ryczałtu w całym okresie obowiązywania umowy wyniósł blisko 204 tys. zł, podczas gdy wartość wykonanych zadań ok. 62 tys. zł. Po weryfikacji jej zapisów, zarząd spółki zakończył umowę w październiku 2021 r.
  
• We wszystkich sześciu skontrolowanych umowach, zarząd spółki przeprowadzał postępowania na usługi prawne niezgodnie z wewnętrznymi procedurami zakupów, m.in. nie sporządzał dokumentów dotyczących sposobu wyboru wykonawcy. Łączna wartość zbadanych umów, które były zawierane na czas nieokreślony z ryczałtowym wynagrodzeniem miesięcznym, wyniosła ponad 2,1 mln zł.
  
• Wybór dostawcy usług public relations w 2017 r. nastąpił z naruszeniem procedury zakupowej. Komisja przetargowa dokonała wyboru "z wolnej ręki", powołując się na zapisy procedury zakupowej, zgodnie z którymi takie zamówienie jest możliwe w wyjątkowych okolicznościach. Jednak w tym przypadku takie okoliczności nie zaistniały. Spółka nie egzekwowała także wykonania umowy. Ostatecznie została ona rozwiązana z końcem 2021 r.

Wnioski NIK z przeprowadzonej kontroli

Mając na względzie jednoczesny udział państwa i samorządu terytorialnego w spółce Mazowiecki Port Lotniczy Warszawa-Modlin, a także rozwój istniejących i planowanych portów lotniczych zlokalizowanych w stolicy oraz jej okolicach, Najwyższa Izba Kontroli skorzystała ze szczególnego mechanizmu przewidzianego w ustawie o NIK, przedstawiając kluczowe ustalenia kontroli Ministrowi Infrastruktury oraz Pełnomocnikowi Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego (który zgodnie z uregulowaniami ustawowymi również wykonuje aktualnie prawa z akcji Skarbu Państwa w spółce Polskie Porty Lotnicze SA).

W przesłanych pismach Izba podkreśliła, że linia podziału w podejściu do prowadzenia spraw lotniska w Modlinie - kierunków jego rozwoju i podejmowaniu decyzji - co do zasady przebiega między wspólnikami państwowymi i samorządowymi. Tymczasem, zdaniem NIK działania podejmowane przez organy państwa i podmioty przez nie nadzorowane powinny być spójne, transparentne i proaktywne. W sposób konieczny powinny również opierać się na jasnej wizji oraz uwzględniać zróżnicowane potrzeby i poszanowanie potrzeb także poszczególnych wspólnot samorządowych. W opinii Izby to przede wszystkim do władz centralnych należy zapewnienie przejrzystego, przekonującego podejścia do rozwoju infrastruktury lotniskowej w Polsce, współistnienia poszczególnych jej elementów oraz wspieranie tych działań, bądź w przypadku jednoznacznego uznania braku takiej zasadności - czytelne tego zakomunikowanie i w ostateczności pozostawienie takich działań pozostałym zainteresowanym stronom.

W konsekwencji Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się do obu ministrów o rozważenie podjęcia opisanych działań związanych z funkcjonowaniem Mazowieckiego Portu Lotniczego Warszawa-Modlin, w tym również w kontekście krajowej infrastruktury transportowej.

NIK uzyskała odpowiedzi obu ministrów. Pełnomocnik Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego w dniu 5 lipca 2023 r. poinformował Izbę o podjętych w następstwie analizy wyników kontroli działaniach i o swoim stanowisku.

Pełnomocnik Rządu przekazał, iż wystąpienie pokontrolne NIK zostało przekazane także członkom Rady Nadzorczej MPLWM oraz wspólnikom i zostało poddane szczegółowej analizie przez PPL, a następnie implikowało określone czynności korporacyjne przez przedstawicieli PPL podczas Zgromadzeń Wspólników i w trakcie posiedzeń Rady Nadzorczej spółki zarządzającej portem lotniczym Warszawa-Modlin. Pełnomocnik Rządu wskazał w tym zakresie w szczególności zrealizowane działania związane z zawarciem przez PPL na rzecz MPLWM umowy pożyczki w wysokości 7,5 mln zł (na sfinansowanie remontu części infrastruktury lotniska). Pełnomocnik Rządu przedstawił również swoje stanowisko w innych kwestiach.