NIK: zmarnowany czas w walce ze smogiem

Przez 9 miesięcy znowelizowana w 2018 r. ustawa o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw nie spełniała swojego podstawowego celu jakim jest ograniczenie emisji zanieczyszczeń i gazów cieplarnianych. Zgodnie z nią do poprawy jakości powietrza ma doprowadzić eliminowanie z rynku paliw najgorszej jakości, których spalanie w domowych piecach grzewczych i lokalnych kotłowniach jest jedną z głównych przyczyn powstawania smogu - alarmuje Najwyższa Izba Kontroli.

Wydane do ustawy rozporządzenie ówczesnego Ministra Energii w sprawie metod badania paliw stałych, uniemożliwiło jednak sprawdzanie ich jakości. W efekcie, choć w okresie badanym przez NIK Inspekcja Handlowa przeprowadziła w sumie niemal 1600 kontroli, to ponad 80 procent z nich dotyczyło tylko kwestii formalnych - tego czy sprzedawcy paliw stałych wydają świadectwa ich jakości.

Do zmiany rozporządzenia, po interwencji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), doszło dopiero 4 lipca 2019 r. czyli 9 miesięcy po wejściu w życie ustawy. Zdaniem NIK, uniemożliwiło to UOKiK oraz Wojewódzkim Inspektoratom Inspekcji Handlowej (WIIH) pełną skuteczność w eliminowaniu z rynku tych paliw stałych, które nie spełniały norm jakościowych i negatywnie wpływały na środowisko. Jednak nawet gdyby przepisy zostały doprecyzowane natychmiast, w 2018 r. w budżecie państwa nie zaplanowano środków na badanie jakości paliw stałych. UOKiK zwracał na to uwagę rządowi jeszcze na etapie opiniowania projektu ustawy, w styczniu 2018 r. Mimo to pieniądze na te kontrole zagwarantowano dopiero w 2019 roku.

NIK ma także zastrzeżenia do efektywności systemu monitorowania i kontroli jakości paliw stałych. Jak ustaliliśmy, średni czas od pozyskania przez WIIH informacji o nieprawidłowościach do momentu wyznaczenia przez UOKiK terminu przeprowadzenia kontroli wynosił do 1 do 3 miesięcy, w skrajnym przypadku ponad rok.

Znowelizowana ustawa o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw weszła w życie we wrześniu 2018 r., dwa miesiące po uchwaleniu. Miała być kluczowa dla walki ze smogiem, który jest efektem m.in. spalania najgorszej jakości węgla w domowych piecach grzewczych i niewielkich kotłowniach węglowych działających na osiedlach, przy szpitalach, szkołach czy małych zakładach produkcyjnych (o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 megawat).

Z danych GUS wynika, że w 2018 r. w Polsce własne urządzenia grzewcze na paliwa stałe wykorzystywało ponad 45% gospodarstw domowych, w większości traktując je jako podstawowe źródło ciepła (ok.11% z nich wykorzystywało więcej niż jeden sposób ogrzewania pomieszczeń ). Gospodarstwa domowe były wyposażone w:

• dwufunkcyjne kotły centralnego ogrzewania - nieco ponad 42%
  
• kotły jednofunkcyjne - 39%
  
• piece, głównie kaflowe - niemal 14%,
  
• kominki, przeważnie z wkładem zamkniętym przekazujące do pomieszczenia więcej ciepła niż kominki otwarte - ok.10% (z tego tylko 12,4% wykorzystywało je jako podstawowe źródło ciepła).

Do ogrzewania pomieszczeń wykorzystywano głównie paliwa stałe, a zwłaszcza węgiel kamienny (co jest wyjątkiem w Unii Europejskiej), w tym miał (wg Izby Gospodarczej Sprzedawców Polskiego Węgla zużycie miału węglowego w Polsce przekraczało wtedy 7 mln ton) oraz odpady węglowe, m.in. floty i muły.

Jak wskazuje NIK, nowe przepisy miały uporządkować rynek - m.in. ograniczyć napływ do Polski węgla niesortowanego (mieszaniny węgla różnej jakości i wielkości), a także zapewnić kupującym nabywanie tylko takich paliw stałych, które spełniają określone normy jakości. Chodziło o wykluczenie ze sprzedaży np. odpadów węglowych - mułów i flotokoncentratów, których spalanie powoduje wysoką koncentrację w powietrzu szczególnie niebezpiecznych zanieczyszczeń - pyłów PM10 i PM2,5, które według Światowej Organizacji Zdrowia mogą powodować lub pogłębiać choroby układu oddechowego i układu krążenia, a także różnego rodzaju alergie.

PYŁ ZAWIESZONY PM (ang. particulate matter) składa się z zawieszonej w powietrzu mieszaniny cząstek stałych albo ciekłych lub obu ich rodzajów. Może zawierać substancje toksyczne, takie jak rakotwórczy benzo(a)piren czy metale ciężkie i powodować lub pogłębiać choroby płuc i układu krążenia. Pył zawieszony może również wpływać na ośrodkowy układ nerwowy i na układ rozrodczy, a także powodować choroby nowotworowe. Liczba podana obok PM oznacza maksymalną wielkość cząsteczek pyłu w mikrometrach (mikrometr - jedna milionowa metra).

Tworzą go cząstki o średnicy mniejszej niż 10 mikrometrów, które mogą docierać do górnych dróg oddechowych. Jest najgroźniejszy dla zdrowia ponieważ tworzą go bardzo drobne cząstki o średnicy mniejszej niż 2,5 mikrometra (dla porównania średnica ludzkiego włosa wynosi od 50 do 70 mikrometrów). Ze względu na swój rozmiar, cząstki te mogą przedostawać się bezpośrednio do krwiobiegu. Jak wynika z raportów WHO, długotrwałe narażenie na działanie pyłu zawieszonego PM2,5 skutkuje skróceniem średniej długości życia.

Najbardziej szkodliwa dla środowiska i zdrowia człowieka jest niska emisja (na wysokości do 40 metrów), bo choć gospodarstwa domowe i lokalne kotłownie pojedynczo emitują niewielkie ilości zanieczyszczeń, to w przypadku obszarów ściśle zabudowanych w sumie ilość szkodliwych pyłów gromadzących się tam wokół niskich kominów jest już znaczna.

Ustawa, dzięki której zanieczyszczeń ma być w powietrzu mniej wymagała jeszcze doprecyzowania - rozporządzenia Ministra Energii dotyczącego norm jakości węgla dopuszczonego do sprzedaży. Zaproponowane przez resort rozwiązania skrytykowała jednak i części ministerstw, i organizacje ekologiczne biorące udział w konsultacjach społecznych. Wskazywały one, że nowe przepisy będą zezwalały na sprzedaż węgla o wysokiej zawartości wilgoci, siarki czy popiołu, a więc mającego niską wartość opałową i szkodliwego dla środowiska. Z kolei nie określenie w przypadku miałów węglowych, dopuszczalnej ilości tzw. podziarna, czyli zawartości cząstek drobniejszych, mogło sprzyjać nielegalnemu mieszaniu tych miałów z odpadami węglowymi - mułami i flotokoncentratami, których sprzedaż ustawa przecież wykluczyła.

Odpady węglowe powstające w procesie uszlachetniania węgla kamiennego poprzez oddzielanie skały płonnej i innych zanieczyszczeń od wydobywanego węgla. W efekcie tego procesu powstaje węgiel o polepszonych parametrach oraz wodna zawiesina skały płonnej i drobinek węgla. Z zawiesiny, metodą flotacji, pozyskuje się koncentrat o większej zawartości węgla - flot węglowy, a z pozostałości po częściowym odparowaniu wody powstaje muł węglowy. Wykorzystywanie tego rodzaju paliwa w domowych piecach grzewczych i lokalnych kotłowniach powoduje zwiększoną emisję zanieczyszczeń, zwłaszcza pyłów, ponieważ tak drobnych cząstek, z których składają się muły i floty tego rodzaju piece i kotłownie nie są w stanie spalać. Odpady te zawierają także znaczną ilość wody co pogarsza warunki spalania i w efekcie również zwiększa poziom emisji zanieczyszczeń.

Ostatecznie, rozporządzeniem wydanym jeszcze we wrześniu 2018 r., ówczesny Minister Energii wprowadził zakazał sprzedaży miałów dla odbiorców wykorzystujących je jako paliwo w domowych piecach grzewczych i lokalnych kotłowniach węglowych. Obowiązywanie zakazu odroczył jednak niemal o 2 lata - wszedł on w życie 1 lipca 2020. Przesunięcia terminu domagała się Izba Gospodarcza Sprzedawców Polskiego Węgla.

Obecnie, zgodnie z ustawą, sprzedawca paliwa stałego musi przekazać kupującemu świadectwo jakości, które zawiera m.in. parametry oferowanego towaru. Za podanie informacji niezgodnych z rzeczywistością grozi kara - od 10 tys. zł do nawet 500 tys. zł lub do trzech lat więzienia.

Według znowelizowanych przepisów badanie jakości paliw musi się odbywać w akredytowanych laboratoriach, a za pobieranie próbek odpowiedzialna jest Inspekcja Handlowa. Próbki kontrolne pobierane są jednak tylko na składach, czyli w miejscach, w których paliwa stałe można kupić. Koszty kontroli w całości ponosi Skarb Państwa.

Od listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. Inspekcja Handlowa przeprowadziła w sumie niemal 1600 kontroli dotyczących paliw stałych, ale 82% z nich dotyczyło tylko kwestii formalnych; tego czy przedsiębiorcy przekazują swoim klientom kopie świadectw jakości sprzedawanego przez siebie towaru.

Zdaniem NIK, system monitorowania i kontroli jakości paliw jest jednak w tym przypadku niedostatecznie elastyczny, a przez to nie w pełni efektywny. Nie daje bowiem możliwości natychmiastowego reagowania na niepokojące sygnały związane z jakością paliw oraz uniemożliwia wykorzystanie wyników bieżącej analizy ryzyka przeprowadzanej przez poszczególne WIIH. Skargi spływające do Inspekcji Handlowej są odsyłane do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który decyduje nie tylko o tym, które z nich będą rozpatrywane, ale także kiedy.

Przykładem może być WIIH w Katowicach. Od marca 2018 r. do końca grudnia 2019 r. wpłynęło tam 18 skarg, z których 13 przekazano do UOKiK. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zlecił przeprowadzenie 8 kontroli jakości paliw stałych. Jak zbadała NIK, jedna z tych kontroli została zlecona po ponad roku (po 378 dniach) od dnia przekazania skargi przez Inspekcję Handlową, jedna po upływie 114 dni, jedna przed upływem 100 dni, a pozostałe 5 w okresie do 50 dni. UOKiK tłumaczył, że kontrole były zlecone tak, by można je było przeprowadzić w jak najbardziej efektywny i ekonomiczny sposób, tzn. pobierając próbki u przedsiębiorców, których siedziby znajdowały się w niewielkiej odległości od siebie. Tym samym, przedsiębiorca, na którego złożono skargę był kontrolowany dopiero wtedy, kiedy w jego pobliżu znalazły się firmy wylosowane do kontroli przez UOKiK.

Średni czas od pozyskania przez WIIH informacji o nieprawidłowościach do momentu wyznaczenia przez UOKiK terminu przeprowadzenia kontroli wynosił od 1 do 3 miesięcy. Tym samym, zdaniem NIK, przeprowadzane przez Inspekcję Handlową kontrole były mało efektywne - od 25 lipca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r., na podstawie niepokojących sygnałów otrzymanych z WIIH, UOKIK wyznaczył do kontroli 40 przedsiębiorców. Jedynie w 7 przypadkach (18%) stwierdzono, że paliwo stałe nie spełnia wymagań jakościowych.

Stąd wniosek Najwyższej Izby Kontroli do Prezesa UOKiK o przeprowadzenie zmian w wewnętrznych przepisach regulujących organizację pracy Inspekcji Handlowej, w efekcie których zostanie skrócony okres jaki upływa od pozyskania przez WIIH informacji o możliwych nieprawidłowościach dotyczących jakości paliw stałych do podjęcia kontroli u ich sprzedawcy. Pozwoli to na badanie zasadności skarg szybciej niż do tej pory.

NIK wnioskuje też do Ministra Klimatu i Środowiska o zmiany w ustawie o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw tak, by w ten sam sposób traktowani byli przedsiębiorcy sprzedający paliwa ciekłe i paliwa stałe. Obecnie, jeśli podczas kontroli paliwa ciekłego inspektorzy stwierdzą, że nie spełnia ono norm jakości, Prezes UOKiK ma obowiązek niezwłocznego wyznaczenia kontroli firmy, która dostarczyła to paliwo sprzedawcy. W przypadku paliw stałych, ustawa nie przewiduje kontroli u dostawców, np. w kopalniach węgla kamiennego. NIK składając ten wniosek powołuje się na wyniki swojej kontroli. Zgodnie z informacjami pozyskanymi we wszystkich dziewięciu badanych Wojewódzkich Inspektoratach Inspekcji Handlowej, przedsiębiorcy którzy handlowali paliwem stałym niespełniającym wymagań jakościowych, twierdzili, że kupili je w zakładzie górniczym.